Obiter Dicta

Un bloggeur m'a devancé , s'agissant de l'étonnante histoire du décret n° 2-07-1292 du 4 kaada 1428 (15 novembre 2007) relatif aux attributions du ministre de l'Habitat, de l'Urbanisme et de l'Aménagement de l'espace (1).

Résumons: ce décret fait passer sous la tutelle du ministre de l'habitat, c'est-à-dire Taoufiq Hejira (Istiqlal), trois agences jusque là autonomes, à savoir l' Agence pour la Promotion et le Développement Economique et Social des préfectures et provinces du Nord du Royaume , l' Agence pour la Promotion et le Développement Economique et Social des préfectures et provinces du Sud du Royaume et enfin l' Agence pour la Promotion et le Développement Economique et Social des préfectures et provinces de l'Oriental du Royaume .

Jusque là sous la tutelle directe de la primature , les agences de développement régional se voient transférées par ce décret, cosigné par le Premier ministre et le ministre de l'habitat, de la tutelle du premier à celle du ministre de l'habitat, renforçant considérablement les pouvoirs de ce dernier dans son secteur. Croyait-on, du moins, jusqu'au communiqué de presse du Cabinet royal en date du 30 décembre 2007 , soit six semaines après l'adoption du décret en cause, cinq semaines après sa publication dans le Bulletin officiel (version arabe) et deux semaines après sa publication dans le Bulletin officiel, traduction étrangère (version française). Que dit ce communiqué?

Ceci:

" Suite à la publication au Bulletin officiel du décret relatif aux attributions du ministre de l'Habitat, de l'Urbanisme et de l'Aménagement de l'espace, Sa Majesté le Roi, que Dieu l'assiste, a donné ses Hautes instructions au gouvernement pour préserver l'autonomie de gestion des Agences de développement et de promotion des provinces du Nord, du Sud et de l'Oriental, tout en veillant, à travers un comité de direction composé de départements transversaux, à assurer une cohérence et une coordination de leurs actions au niveau territorial.
Ces mesures, qui s'inscrivent dans le cadre de la politique de décentralisation et de renforcement des pôles territoriaux, devraient permettre de consolider l'efficacité de ces Agences dans leur rôle d'impulsion, d'accompagnement des grands chantiers de l'Etat et de convergence avec les programmes et projets de l'Initiative nationale pour le développement humain ".

On a donc un décret, publié en bonne et due forme et entré en vigueur le jour de sa publication au Bulleton officiel, soit le 19 novembre 2007, qui attribue au ministre la tutelle des trois agences de développement régional. Puis on a un communiqué royal dont on ne comprend pas très bien le sens, puisqu'il souligne les instructions royales données au gouvernement afin que l'autonomie de gestion de ces trois agences soit " préservée ", et que soit instauré un comité de direction composé des différents départements ministériels concernés afin de coordonner leurs activités. Si formellement la tutelle dont parle le décret est distincte de la gestion - qui peut rester autonome en dépit de la tutelle exercée - et de la coordination, il s'agit en fait d'un dépouillement de pouvoir symbolique - et donc réel - à l'encontre du ministère de l'habitat: sa tutelle ne saurait affecter l'autonomie de gestion des trois agences, sortie renforcée par ce communiqué royal, et la coordination du travail des ces agences sera désormais exercée par un comité interministériel.

Sur le fond, je n'ai pas grand chose à dire, que ce soit en faveur ou en défaveur de la répartition des compétences proposée par le décret ou celle résultant du communiqué royal, n'en connaissant pas bien le contexte . Il semble logique sur le ministre de l'urbanisme et de l'aménagement de l'espace ait la tutelle sur ces agences, mais la tutelle de la primature n'est pas choquante non plus. Bref, pas de quoi fouetter un chat, mais je ne suis pas un fin connaisseur du travail de ces agences, et ne demande qu'à être éclairé.

Beaucoup plus choquant est ce qui touche aux prérogatives du pouvoir réglementaire (2) - c'est-à-dire le Premier ministre en vertu de l'article 63 de la Constitution : " Le Premier ministre exerce le pouvoir réglementaire ". Le Roi n'a constitutionnellement pas à intervenir en ce domaine, étant formellement démuni de pouvoir réglementaire propre - mais dans les faits (3), le Roi exerce le pouvoir réglementaire en matière d'affaires islamiques et militaires, suite à l'interprétation en vigueur de l'article 19 de la Consitution qui fait du Roi, " Amir Al Mouminine, Représentant suprême de la Nation, Symbole de son unité, Garant de la pérennité et de la continuité de l'Etat ", celui qui " veille au respect de l'Islam " et qui " garantit l'indépendance de la Nation et l'intégrité territoriale du Royaume dans ses frontières authentiques ". Le Roi n'a même pas à promulguer les réglements, dont les décrets font bien évidemment partie, contrairement à ce que dispose la Constitution (à l'article 26) en matière de lois.

Il est clair que ce communiqué royal affecte de manière notable la portée et le contenu du décret relatif aux attributions du ministre de l'habitat, en fait plus qu'en droit: tout indique que la tutelle du ministre de l'habitat sur ces agences de développement régional sera des plus réduites, devant l'affirmation royale tant de leur autonomie de gestion que de la création d'un comité de direction inter-ministériel qu'aucun décret n'évoque, et dans lequel le ministre de l'habitat ne sera qu'un des participants. Il y a donc là une immixtion spectaculaire dans le pouvoir réglementaire, qui ne respecte même pas les formes légales et constitutionnelles normales, aucune disposition constitutionnelle ne conférant le pouvoir réglementaire au Roi.

Plusieurs alternatives étaient cependant envisageables, qui auraient au moins sauvegardé les apparences:
1- le Roi, alerté de la chose (ou du moins aurait-il dû l'être), aurait pu simplement faire passer le message de son mécontentement au Premier ministre et au ministre concerné - les deux étant responsables constitutionnellement devant lui, se seraient inclinés car tenant à leur poste. Aucune publicité autour de cette affaire n'aurait été nécessaire, et un décret modifiant le décret litigieux dans le sens voulu aurai été pris et publié dans les meilleurs délais.
2- le Roi, tenant à rendre public son mécontentement, aurait pu rendre public sa demande adressée aux deux ministres concernés de modifier le décret en sens voulu. Certes, la fessée déculottée aurait été rendue publique, mais au moins le respect du formalisme juridique aurait été sauf.
3- il aurait également été possible d'invoquer le fait que les trois agences régionales dont 'il s'agit ont été créés par la loi, un décret ne pouvait porter atteinte à leur autonomie, et de laisser ainsi inappliqué l'article 4 du décret litigieux pour autant qui'il ait été interprété comme attentatoire à celle-ci.

C'est donc l'alternative la moins respectueuse du formalisme juridique et constitutionnel qui a été choisie, chose particulièrement inquiétante étant donné que la question n'avait aucun caractère urgent.

Mais ce n'est pas tout: le fait même qu'un tel décret, déplaisant aussi fortement au Palais, ait pu être adopté, est le signe révélateur d'un très grave dysfonctionnement des services compétents, et principalement du Secrétariat général du gouvernement, dont une des missions est de coordonner " la préparation des projets de lois et de règlements émanant des différents départements ministériels " et d’" assurer le parcours de tout projet de texte en vérifiant sa conformité avec les dispositions constitutionnelles et sa compatibilité avec les textes législatifs et réglementaires en vigueur ainsi que la traduction en langue française. De ce fait, son rôle consiste à accompagner tout projet de texte du début de sa conception jusqu’à sa parution au bulletin officiel ".

Rappelons les étapes qu'a du franchir ce décret avant d'être publié au BORM :

1- Préparé par les services de la primature en collaboration avec ceux du ministère de l'habitat, ainsi que le Secrétariat général du gouvernement (compétent en vertu de l'article 2 du décret n° 2-83-365 du 7 joumada I 1405 (29 janvier 1985) relatif à l'organisation du secrétariat général du gouvernement , il a tout d'abord été soumis au conseil du gouvernement, où sont discutés les projets de décret
2- Il a ensuite, en théorie, fait l'objet d'un examen du Secrétariat général du gouvernement, qui est le service juridique gouvernemental et dont le chef, le Secrétaire général , a rang de ministre et participe tant au conseil du gouvernement qu'au conseil des ministres
3 -Puis il a normalement été adopté en conseil des ministres (donc avec la présence du Secrétaire général du gouvernement), sous présidence royale, conformément à l'article 66 de la Constitution - les décrets à caractère réglementaire doivent être adoptés en conseil des ministres.
4- Il a enfin été publié au BORM, étape qui nécessite le visa du Secrétariat général.

La Constitution, dont on ne soulignera jamais assez la piètre qualité juridique, ne définit pas ce qu'il faut entendre par pouvoir réglementaire, mais il me semble assez évident que l'organisation d'un ministère et de son champ de compétences et d'attribution est un acte à portée générale et abstraite, distinct d'un acte individuel ou une mesure d'ordre intérieur. Dès lors, chacune des étapes précitées aurait pu - aurait dû - permettre au Secrétariat général de faire part des réticences royales - le Secrétariat général est un ministère dit de souveraineté (autre notion absente de la Constitution), et se doit sinon de connaître la sensibilité royale sur chaque question, du moins s'assurer que les textes législatifs et réglementaires passant par lui ne souléveront pas l'opprobre royale telle qu'elle s'est manifestée dans ce cas-ci.

C'est un véritable fiasco - administratif (car le Secrétariat général du gouvernement n'a manifestement pas fait le travail pour lequel il existe), politique (une fessée déculottée pour Taoufik Hejira, qu'on a cependant beaucoup vu aux côtés du Roi ces dernières semaines), juridico-constitutionnel (un communiqué royal vide de son contenu un décret publié au BORM) et surtout de gestion du personnel (on ne se parle apparemment pas beaucoup entre Secrétariat général et conseillers et chargés de mission du Palais). S'il y a une seule circonstance atténuante à accorder, ce serait à la limite - et je suis généreux - le fait que 24 autres décrets ont été adoptés le même jour sur les attributions d'autres ministères et secrétariats d'Etat ainsi que quelques organismes centraux.

Je serais étonné - mais rien ne doit étonner dans les réseaux makhzéniens dont le Secrétariat général fait partie - qu' Abdesadeq Rabi'i reste longtemps encore Secrétaire général du gouvernement - son état de santé pourrait fournir le prétexte d'un remaniement, même si les juristes de son calibre ne courent pas les rues aujourd'hui dans les couloirs du makhzen - l'ère des Bahnini, Guédira et autres Benjelloun est bel et bien terminée...

PS: Bizarrement, le site du Secrétariat général du gouvernement, censé fournir les comptes-rendus des conseils des ministres et de gouvernement, n'en donne aucun pour la séance lors de laquelle fut adopté ce calamiteux décret...


(1) Accessible également sur le site du Secrétariat général du gouvernement , rubrique Bulletin officiel (BORM), n° 5584 du 6 décembre 2007 , page 1380.

(2) Le pouvoir législatif, c'est-à-dire le pouvoir d'adopter des lois, appartient quant à lui au Parlement (Chambre des Conseillers et Chambre des représentants), le Roi étant chargé de les promulguer. Le pouvoir réglementaire est particulièrement étendu au Maroc, puisqu'il couvre, en vertu de l'article 47 de la Constitution, tous les domaines non affectés au pouvoir législatif par la Constitution, dont l'article 46 donne une liste limitative des matières qui y sont affectées.

(3) Cf. Michel Rousset et Jean Garagnon, " Droit administratif marocain ", Editions La Porte, Rabat, 2003, pp. 67-71.